ปัญหาคอร์รัปชันไทย : อาการยัง "รุนแรงน่าเป็นห่วง"

เทวินทร์ ขอเหนี่ยวกลาง

thewin@thaimail.com

 

คณะกรรมการป้องกันและปราปปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้สนับสนุนการวิจัยเรื่อง "ดัชนีชี้วัดคอร์รัปชันไทย : การสร้างและการตรวจสอบความเชื่อถือได้" โดยคณะนักวิชาการจากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้แก่ พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว, พงศกร รอดชมภู, กิตติ ลิ่มสกุล, สนิท จรอนันต์ และอุทิศ บัวศรี เก็บข้อมูลจากกลุ่มตัวอย่างข้าราชการและพนักงานของรัฐทุกประเภทจาก 248 หน่วยงาน กลุ่มตัวอย่างทั่วประเทศรวม 7,455 คน ช่วงเวลาการวิจัย 13 ธันวาคม 2543 - 11 มิถุนายน 2544 จากข้อมูลประกอบการวิจัยและผลการวิจัยในเรื่องดังกล่าว ผู้เขียนใคร่หยิบยกประเด็นสำคัญมาสรุปและวิเคราะห์เพิ่มเติมดังต่อไปนี้

 คอร์รัปชันไทยติดอันดับที่ 5 ของ 12 ประเทศในเอเชีย

ข้อมูลการสำรวจประเมินความเสี่ยงทางเศรษฐกิจและการเมืองในเชิงคอร์รัปชัน โดยบริษัทที่ปรึกษาด้านความเสี่ยงทางการเมืองและเศรษฐกิจ (Political & Economic Risk Consulting, Ltd. - PERC) สำนักงานอยู่ที่ฮ่องกง ได้ทำการสำรวจความคิดเห็นของนักธุรกิจต่างชาติที่ทำธุรกิจในประเทศต่าง ๆ ใน 12 ประเทศในเอเชีย โดยใช้คำถามในลักษณะที่ว่าหากท่านยื่นขออนุญาตเพื่อดำเนินการทางธุรกิจไปแล้วระยะหนึ่งยังไม่ได้รับอนุญาต เมื่อท่านให้เงินแก่เจ้าหน้าที่แล้วท่านจะได้รับอนุญาตให้ดำเนินการเรื่องนั้นแน่นอน จากนั้นได้นำมาคิดค่าคะแนนความเสี่ยง (โอกาส)การคอร์รัปชัน (เสี่ยงน้อย = 0 คะแนน, เสี่ยงมาก = 10 คะแนน)

ผู้เขียนได้นำข้อมูลของ PERC มาวิเคราะห์หาค่าเฉลี่ยในรอบ 5 ปี สรุปเป็นค่าคะแนนความเสี่ยง(โอกาส)ของการคอร์รัปชันของ 12 ประเทศในเอเชีย ปรากฏผลดังในกราฟที่ 1

ผลการวิเคราะห์จัดอันดับประเทศที่มีโอกาสการคอร์รัปชันเรียงตามลำดับคะแนนได้ดังนี้ อันดับที่หนึ่งประเทศอินโดนีเซียค่าคะแนนความเสี่ยงเท่ากับ 8.50 คะแนน อันดับที่สองเวียตนาม 8.13 คะแนน อันดับที่สามจีน 7.78 คะแนน อันดับที่สี่อินเดีย 7.73 คะแนน อันดับที่ห้าไทย 7.16 คะแนน อันดับที่หกฟิลิปปินส์ 6.79 คะแนน อันดับที่เจ็ดเกาหลีใต้ 6.44 คะแนน อันดับที่แปดมาเลเซีย 5.66 คะแนน อันดับที่เก้าไต้หวัน 5.56 คะแนน อันดับที่สิบญี่ปุ่น 3.56 คะแนน อันดับที่สิบเอ็ดฮ่องกง 3.08 คะแนน และอันดับที่สิบสองสิงคโปร์ 1.26 คะแนน

และเมื่อวิเคราะห์ค่าเฉลี่ยรวมความเสี่ยงการคอร์รัปชั่นของทั้ง 12 ประเะทศในเอเชียในรอบเวลา 5 ปี พบว่ามีค่าคะแนนความเสี่ยงเท่ากับ 5.92 คะแนน

หมายเหตุ ค่าคะแนนความเสี่ยง (โอกาส)ของการคอร์รัปชัน ได้จากการคำณวนค่าเฉลี่ยในรอบระยะเวลา 5 ปี (2538 - 2542) ค่าคะแนนมากแสดงว่ามีโอกาสการคอร์รัปชันสูง ค่าคะแนนน้อยแสดงว่ามีโอกาสการคอร์รัปชันต่ำ

แนวโน้มการคอร์รัปชันในเอเชีย "สูงขึ้นทุกปี"

ผู้เขียนได้ใช้วิธีการวิเคราะห์ประมาณการความเปลี่ยนแปลงของเส้นกราฟ (curve estimate) ในการประมาณแนวโน้มความเปลี่ยนแปลงของความเสี่ยง(โอกาส)การคอร์รัปชันของประเทศต่าง ๆ ในเอเชีย โดยใช้ฐานข้อมูลในรอบเวลา 5 ปี พบว่าแนวโน้มสถานการณ์การคอรัปชันของ 12 ประเทศในเอเชียมีแนวโน้มที่แย่ลง กล่าวโดยสรุปประเทศส่วนใหญ่มีแนวโน้มของปัญหาการคอร์รัปชันเพิ่มขึ้นทุกปี โดยเฉลี่ยแต่ละประเทศมีอัตราการเพิ่มของปัญหาการคอร์รัปชันประมาณร้อยละ 4.41 ต่อปี (ดูตารางที่ 1 ประกอบ)

  ตารางที่ 1 แสดงค่าคะแนนความเสี่ยงในการคอร์รัปชันของ 12 ประเทศในเอเชียในรอบเวลา 5 ปี และแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงในแต่ละปี

ประเทศ

ปี 2538

ปี 2539

ปี 2540

ปี 2541

ปี 2542

แนวโน้ม % การเพิ่ม-ลด

จีน

7.30

8.00

8.06

6.97

9.00

1.91

ฮ่องกง

2.80

2.79

3.03

2.74

4.06

3.52

อินเดีย

7.00

6.86

8.20

7.40

9.17

6.13

อินโดนีเซีย

7.30

7.69

8.67

8.95

9.91

6.94

ญี่ปุ่น

2.00

1.93

4.60

5.00

4.25

7.36

มาเลเซีย

4.60

5.00

5.80

5.38

7.50

7.08

ฟิลิปปินส์

6.60

6.95

6.50

7.17

6.71

-0.05

สิงคโปร์

1.20

1.09

1.05

1.43

1.55

1.76

เกาหลีใต้

4.00

5.16

7.71

7.12

8.20

8.53

ไต้หวัน

4.20

5.53

5.96

5.20

6.92

3.41

ไทย

5.90

6.55

7.49

8.29

7.57

3.86

เวียตนาม

.

7.78

8.00

8.25

8.50

2.41

เฉลี่ยรวม 12 ประเทศ

4.81

5.44

6.26

6.16

6.95

4.41

หมายเหตุ "แนวโน้ม % การเพิ่ม-ลด" หมายถึงแนวโน้มของโอกาสความเสี่ยงในการคอร์รัปชันคิดเป็นค่าร้อยละที่เปลี่ยนแปลงในแต่ละปี ตัวเลขเป็นบวกแสดงว่าแนวโน้มเปลี่ยนไปในทางเพิ่มขึ้น ส่วนตัวเลขเป็นลบแสดงว่าแนวโน้มเปลี่ยนไปในทางที่ลดลง

ปัญหาคอร์รัปชันไทยเพิ่มขึ้นปีละ 3.9 %

 

จำแนกวิเคราะห์เฉพาะประเทศไทยพบว่าปัญหาการคอร์รัปชัน มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นทุกปี คิดเป็นอัตราเฉลี่ยการเพิ่มขึ้นของปัญหาเท่ากับร้อยละ 3.86 ต่อปี

และเมื่อวิเคราะห์แนวโน้มการเปลี่ยนแปลงของปัญหาการคอรัปชันของประเทศไทย เปรียบเทียบกับปัญหาการคอร์รัปชันโดยเฉลี่ยรวมใน 12 ประเทศในเอเชีย พบว่าปัญหาการคอรัปชันของไทยอยู่ในเกณฑ์สูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศในเอเชีย ดังจะพบว่า(จากตารางที่ 1) ค่าเฉลี่ยในรอบ 5 ปี ประเทศไทยมีคะแนนความเสี่ยงของการคอร์รัปชันเท่ากับ 7.16 คะแนน ในขณะที่ค่าเฉลี่ยของประเทศในเอเชียโดยรวมมีประมาณ 5.92 คะแนน และเมื่อพิจารณาเส้นกราฟการเปลี่ยนแปลง (ดูกราฟที่ 2 ประกอบ) จะพบว่าไม่มีปีใดเลยที่ค่าคะแนนปัญหาการคอร์รัปชันของไทยจะลดลงได้เท่ากับค่าเฉลี่ยรวมของประเทศในเอเชีย

เกี่ยวกับปัญหาการเพิ่มขึ้นของปัญหาการคอร์รัปชันในเอเชีย ผู้เขียนมีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่าสาเหตุที่ทำให้อัตราปัญหาการคอร์รัปชันในประเทศในเอเชียเพิ่มสูงขึ้นในทัศนะของนักธุรกิจต่างชาตินั้น ตั้งสมมุติฐานได้ว่าสาเหตุประการหนึ่งน่าจะมาจากปัจจัยที่ว่าการเติบโตของภาคธุรกิจในประเทศต่าง ๆ เพิ่มขึ้น ในขณะที่โครงสร้างทางการเมืองและระบบราชการของแต่ละประเทศที่ยังไม่ได้มีการปรับปรุงให้เท่าทันกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น

 

 

ต้นเหตุคอร์รัปชันไทย "การผูกขาดอำนาจ"

ผลการวิจัยของนักวิชาการจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยฉบับนี้ได้วิเคราะห์ความสัมพันธ์ของตัวแปรต่าง ๆ ที่มีผลต่อโอกาสเสี่ยงของการคอร์รัปชัน

จำแนกปัจจัยได้ 2 กลุ่มคือ ปัจจัยที่มีผลเชิงบวก(สนับสนุน)ทำให้เกิดการคอร์รัปชัน และปัจจัยเชิงลบ (ต้านทาน)ต่อการคอรร์รัปชั่น

ปัจจัยที่สนับสนุนการคอร์รัปชันประกอบด้วยปัจจัยสำคัญเรียงตามลำดับดังนี้คือ

  1. การผูกขาดอำนาจ (Monopoly of Authority) อาทิ การรวมอำนาจการตัดสินใจ การผูกขาดการให้ความดีความชอบ การรวมศูนย์ของการรับผิดชอบงานโดยไม่มีหน่วยงานอื่นเข้าไปเกี่ยวข้อง เป็นต้น
  2. การใช้ดุลพินิจ(Discretion) ในการปฏิบัติหน้าที่มาก ได้แก่ การไม่มีกฎเกณฑ์ที่ทันสมัยในการใช้ดุลพินิจ การมีกฎระเบียบยุ่งยากซับซ้อน ประชาชนไม่เข้าใจระเบียบกฎเกณฑ์
  3. การทำงานที่เป็นคณะน้อย อาทิ ไม่มีการแยกภารกิจออกเป็นส่วน ๆ ไม่ได้มีการทำงานเป็นทีม ไม่มีการกำหนดบทบาทที่ชัดเจน

    4. ส่วนในด้านปัจจัยที่มีผลทางลบ(ต้านทาน)ต่อการคอร์รัปชัน ประกอบด้วย

  4. ระบบการตรวจสอบ (Accountability) ได้แก่ มีช่องทางการตรวจสอบ การเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รายงานการทำความผิด มีการเก็บรวบรวมข้อมูลการคอร์รัปชันอย่างมีระบบ
  5. การมีกระบวนการตรวจสอบ เช่น ขจัดความคลุมเครือในการปฏิบัติหน้าที่ ขจัดขั้นตอนที่ยุ่งยากซับซ้อน ระบุผู้รับผิดชอบชัดเจน
  6. ความโปร่งใส (Transparency) ในการให้คุณให้โทษ
  7. โครงสร้างงานโปร่งใส
  8. การให้ค่าตอบแทนที่โปร่งใส
  9. การมีส่วนร่วมของประชาชน
  10. ระดับตำแหน่งหน้าที่ของราชการ และ
  11. โอกาส (หรือเปอร์เซ็นต์)ของการที่จะถูกจับได้

ซึ่งระดับอิทธิพลของปัจจัยต่าง ๆ ที่มีผลต่อความเสี่ยงในปัญหาการคอร์รัปชันปรากฏในตารางที่ 2

นอกจากนี้ยังมีการวิเคราะห์ปัจจัยในด้านพฤติกรรมเบี่ยงเบนในการปฏิบัติราชการ พบว่าปัจจัยสำคัญที่มีผลเสี่ยงต่อการคอร์รัปชันมีดังนี้

  1. การเล่นพรรคเล่นพวก ได้แก่ ระบบอุปถัมภ์ การใช้อำนาจมิชอบเพื่อการให้สิทธิพิเศษแก่ญาติมิตร ฯลฯ
  2. การสร้างเรื่อง ได้แก่ชอบทำอะไรให้ยุ่งยากโดยไม่จำเป็น ไม่สนองความต้องการผู้อื่น ยึดระเบียบพิธีการ ไม่ยืดหยุ่น ทำงานวนเวียนไม่สมเหตุผล ยึดเป้าหมายรองมากกว่าเป้าหมายหลัก ทำงานแบบถ่วงทำให้ติดชะงัก ล่าช้า ให้ความสำคัญกับรายละเอียดส่วนย่อยมากกว่าส่วนรวม ฯลฯ และ
  3. การสร้างอาณาจักรแบบราชการ ได้แก่ ความไม่สุภาพ ไร้มารยาท ปัดแข้งขา ประจบสอพลอ ผักชีโรยหน้า ฯลฯ

หนุนกระจายอำนาจ-ให้ประชาชนตรวจสอบ

สำหรับข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาการคอร์รัปชัน คณะผู้วิจัยได้เสนอประเด็นสำคัญสรุปได้ดังนี้มีดังนี้

1) ลดการผูกขาดอำนาจของส่วนราชการ แยกการตัดสินใจในการบริหารและการงบประมาณออกจากกัน ขจัดระบบเส้นสาย

2) ลดการพยายามใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐลง เปิดช่องทางให้ประชาชนสามารถตรวจสอบการปฏิบัติงาน นำเทคโนโลยีใหม่ ๆ มาใช้ทดแทนการใช้ดุลพินิจ สนับสนุนให้ภาคเอกชนเข้ามาดำเนินงานด้านการบริการแทนที่หน่วยงานรัฐ สร้างระบบการทำงานในรูปหมู่คณะ นิยามภารกิจให้ชัดเจน จำแนกหน้าที่การรับผิดชอบให้ชัดเจนเพื่อลดปัญหาด้านการตีความ

3) สร้างระบบการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ มีระบบสถิติข้อมูลเกี่ยวกับการคอร์รัปชัน มีการประเมินความเสี่ยงของโอกาสที่จะเกิดการคอร์รัปชัน เปิดช่องทางให้มีการรับทราบข่าวสารจากหลายหนทาง มีระบบการไต่สวนเพื่อให้ผู้ถูกกล่าวหาได้อธิบายชี้แจง สร้างกระบวนการตรวจสอบ

4) สร้างความโปร่งใสในขั้นตอนต่าง ๆ ได้แก่ การมีระบบการลงโทษอย่างจริงจังชัดเจน มีการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบจากภายนอก มีความโปร่งใสด้านค่าตอบแทน มีการยกระดับค่าตอบแทนที่สูงขึ้น เปิดโอกาสให้ประชาชนและสื่อมวลชนได้มีส่วนร่วมในกระบวนการขั้นตอนต่าง ๆ เช่น การจัดซื้อจัดจ้าง มีระบบการตรวจจับการคอร์รัปชัน และมีการ "เชือดไก่ให้ลิงดู" เป็นต้น

  ตารางที่ 2 แสดงเหตุปัจจัยที่มีผลต่อการคอร์รัปชันในระบบราชการไทย

ปัจจัย

ระดับอิทธิพลต่อโอกาสการคอร์รัปชัน

การผูกขาดอำนาจ

0.162

การใช้ดุลพินิจมาก

0.167

การทำงานเป็นคณะน้อย

0.167

ระบบตรวจสอบ

-0.163

กระบวนการตรวจสอบได้

-0.166

ความโปร่งใสการให้คุณ-โทษ

-0.164

ความโปร่งใสด้านโครงสร้าง

-0.163

ความโปร่งใสด้านค่าตอบแทน

-0.164

การมีส่วนร่วมของประชาชน

-0.168

ระดับตำแหน่ง/หน้าที่

-0.056

โอกาส(%)ที่จะถูกจับได้

-0.100

หมายเหตุ ค่าระดับอิทธิพลที่มีผลต่อโอกาสการคอร์รัปชัน ได้จากค่าสัมประสิทธิของสมการถดถอยจากการวิเคราะห์ข้อมูลการวิจัยด้วยวิธีการ Regression Analysis ซึ่งความหมายของค่าคะแนนมีดังนี้ 1) ตัวเลขคะแนนที่มากหรือน้อย (ไม่ดูเครื่องหมายบวก-ลบ) แสดงให้เห็นว่าปัจจัยด้านนั้นมีอิทธิพลต่อการคอร์รัปชันมากหรือน้อยเพียงใด 2) เครื่องหมายคะแนนเป็น "บวก" หมายความว่าปัจจัยดังกล่าวมีความสัมพันธ์ไปในทิศทางเดียวกันกับโอกาสการคอร์รัปชั้นหรือเรียกได้ว่าเป็นปัจจัย "สนับสนุน" การคอร์รัปชัน กล่าวคือถ้าปัจจัยด้านนั้นมีมากขึ้นโอกาสของการคอร์รัปชันก็จะเพิ่มขึ้น 3) เครื่องหมายคะแนนเป็น "ลบ" หมายความว่าปัจจัยดังกล่าวมีความสัมพันธ์ไปในทิศทางตรงกันข้ามกับโอกาสการคอร์รัปชั้นหรือเรียกได้ว่าเป็นปัจจัย"ต่อต้าน" การคอร์รัปชัน กล่าวคือถ้าปัจจัยด้านนั้นมีมากขึ้นโอกาสของการคอร์รัปชันก็จะลดลง

  

ดูบทความอื่น ๆ